Logiciel libre : le Premier ministre se montrera-t-il à la hauteur du rapport Bothorel ?

Éric Bothorel était notre invité en direct dans l'émission Libre à vous ! du mardi 19 janvier 2021.
Le podcast et la transcription sont disponibles

14 janvier 2021, communiqué de presse.

Chargé d'une mission d'analyse et de prospective relative à la mise en place d'une politique publique de la donnée et des codes sources, le député Éric Bothorel a publié le 23 décembre 2020 son rapport. Il dresse un état des lieux lucide de la situation actuelle en termes d'ouverture des codes sources, décrit clairement et de manière pertinente les enjeux et inscrit sans détour le logiciel libre comme un des piliers d'une politique publique cohérente de la donnée et des codes sources.

« L'April salue le travail réalisé par la mission et invite le Premier ministre à se saisir de ce rapport et à engager, enfin, avec l'ensemble du gouvernement une politique publique ambitieuse en faveur du logiciel libre. Huit ans après la circulaire Ayrault relative aux orientations pour l’usage des logiciels libres dans l’administration, le Premier ministre se voit offrir une formidable occasion de définir une stratégie globale sur l'utilisation, la publication et la politique de contribution aux logiciels libres » déclare Jean-Christophe Becquet, vice-président de l'April.

Lire le rapport Bothorel (PDF, 216 pages)

En juin 2020, le Premier ministre a confié au député Éric Bothorel, en y associant Stéphanie Combes, directrice générale du Health Data Hub, et Renaud Vedel, coordonnateur national pour l’intelligence artificielle, la conduite d'une mission d'information ayant pour objet d'analyser les opportunités stratégiques et financières ainsi que les freins à lever pour favoriser l’ouverture par défaut des données et des codes sources publics 1. La mission a mené plus de 200 auditions, dont celle de l'April, et a ouvert une plateforme de consultation publique, à laquelle l'April a participé, qui a montré un fort engagement pour le logiciel libre (les propositions de l'April et du CNLL (Union des entreprises du logiciel libre et du numérique ouvert) ont été les plus soutenues).

Ouvrir et partager les codes sources, un enjeu de démocratie

Le rapport identifie quatre éléments clefs pour une politique publique cohérente et ambitieuse d'ouverture des données et codes sources : un portage politique, des moyens, humains comme financiers, le recrutement de « talents du numérique », le renforcement au sein de la fonction publique « d’une culture de la donnée et du code ». Sur la base de ces constats, le rapport énonce de manière lucide les manques actuels, notamment en termes de portage politique où, il faut bien le reconnaître, les actes peinent souvent à rejoindre les paroles.

« La donnée et les codes source ne sont pas juste un enjeu "tech", mais d’abord et surtout une question politique, démocratique, scientifique et économique. »

La notion « d'ouverture » ne doit pas être lue dans son sens strict. Elle suppose, ce que rappelle la lettre de mission, la « réutilisation libre et gratuite » des données et codes sources publics. En ce sens le rapport décrit très bien les enjeux et l'importance de l'ouverture des codes sources. Il s'agit d'« un vecteur majeur de mutualisations », d'« un gage de transparence de la décision publique », de sécurité, mais aussi d'attractivité des compétences. Et c'est de façon très fluide que le rapport, dès la synthèse, fait le pont entre ouverture des codes sources et utilisation des logiciels libres. Son sommaire ne s'y trompe pas, la partie 4 du rapport « Se donner les moyens de nos ambitions » préconise sans équivoque dans sa section 2 de « développer l'utilisation des logiciels libres ».

« S’agissant de l’ouverture des codes et de l’utilisation de logiciels libres, il faut structurer la communauté du secteur public et renforcer l'appui qui lui est apporté. Le logiciel libre n’est pas une idéologie déconnectée des besoins des administrations et ses enjeux ne se résument pas à la question de l’utilisation de LibreOffice. Il est au contraire le moyen de créer enfin du partage et de la mutualisation dans le secteur public, d’éviter que deux administrations s’épuisent sur un même problème sans le savoir et sans se parler, enfin de permettre à l’administration et à l’économie de s’enrichir mutuellement en développant ensemble des outils d’intérêt général. Il constitue aussi une réponse au manque d’attractivité de l’État pour les compétences numériques. La mission considère que la création d’un Open Source Program Office (OSPO), visible et pérenne, au sein de la DINUM2, serait une première pierre pour relever ce défi.  »

Les bénéfices de l'utilisation des logiciels libres en termes de mutualisation sont bien explicités, en particulier à travers les trois cas d'usage portant sur des logiciels libres d’information géographique ; QGIS, Prodige et Geotrek. De manière générale le document démontre un vrai souci de pédagogie sur des considérations parfois complexes, notamment sur comment des projets de développement de logiciel libre sont menés. Démarche utile et nécessaire si l'on considère le manque de « culture de la donnée » dans la fonction publique et dans les fonctions électives. Manque identifié comme un enjeu clef par le rapport.

Ainsi sur les considérations de sécurité des systèmes d'information, le rapport déconstruit très clairement le mythe de la « sécurité par le secret », qui voudrait qu'un code inaccessible soit vecteur de sécurité. Il précise utilement qu'à l'inverse « la fermeture des codes sources peut entretenir une méfiance à l’égard de l’État ». On regrettera toutefois qu'il ne soit pas recommandé, comme le proposait l'April lors de la consultation publique, de « supprimer la "sécurité des systèmes d'information des administrations" comme exception à la communicabilité des documents administratifs » qui ne sert qu'à maintenir ce doute infondé.

« Contrairement à une idée encore très répandue, l’ouverture des codes sources est un facteur de fiabilisation et de sécurisation des systèmes d’information, dès lors qu’elle permet de confronter le code à des retours utilisateurs. De manière complémentaire, le développement de logiciels libres permet d’enrichir le service »

Le rapport met également bien en avant l'importance des communautés autour des logiciels libres. Il démontre clairement en quoi cela s'avère une force et les raisons pour lesquelles les pouvoirs publics, plutôt que de s'en méfier, devraient bien au contraire pleinement s'y investir : renforcer les bénéfices de la mutualisation, améliorer la sécurité et la qualité globale des logiciels – pour les administrations et pour l'ensemble des utilisatrices et utilisateurs – ainsi que comme vecteur d'attractivité des compétences. Mais cela ne se décrète pas et doit s'inscrire dans une stratégie de contribution effective aux projets logiciels libres.

« La France doit accompagner ses talents, comme elle le fait pour des sportifs de haut niveau, et s'appuyer sur eux pour renforcer l'attractivité du secteur public grâce au logiciel libre »

Impulser la politique logiciel libre au niveau interministériel

En ce qui concerne l'ouverture des codes sources, donc l'utilisation effective du logiciel libre, le rapport met en avant l'importance de la coordination interministérielle, transversale, échelon le plus pertinent selon le document pour mener une dynamique d'ouverture et répondre aux enjeux identifiés. Plus concrètement, la proposition du rapport s'articule principalement autour de deux recommandations complémentaires : les recommandations n°5 et n°8.

La recommandation n°5 prévoit d'ajouter au périmètre de l'actuel « Administrateur général de la donnée » les algorithmes et codes sources. Cet « administrateur général de la donnée, des algorithmes et des codes sources (AGDAC), missionné par le Premier ministre, auprès du DINUM (Directeur interministériel du numérique), [aurait] pour mission à temps plein de piloter la stratégie nationale d’ouverture de la donnée et des codes sources, en s’appuyant sur les administrateurs ministériels des données, des algorithmes et des codes source (AMDAC). »

L'AGDAC, se verrait ainsi confier « une mission visant à promouvoir la publication et la réutilisation des codes sources au sein de l’administration », ainsi que « d’accompagner les ministères dans la définition et la mise en œuvre de leur politique d'utilisation des logiciels libres ». Ces missions s'exerceraient, recommandation n°8, notamment au travers d' « une mission logiciels libres au sein de TECH.GOUV, chargée d’aider l’administration à ouvrir et à réutiliser les codes sources publics, d’identifier les enjeux de mutualisation et de créer des liens avec les communautés open source existantes et d’accompagner les talents français dans ce domaine ».

Le rapport décrit cette mission logiciels libres comme l'« animation interministérielle » rassemblant les développeurs et développeuses de l’État. Il cite d'ailleurs le fonctionnement du Socle Interministériel du Logiciel Libre (SILL), qui s'appuie sur des référents pour chaque logiciel du catalogue. En termes de moyen, le document suggère que la mission « pourrait être constituée par exemple d’un responsable et de deux à trois chargés de mission (3 à 4 ETP 3)». Ce point est déterminant. Sans moyen humain dédié, à temps plein, l'ambition affichée restera lettre morte. Il faudra à ce titre être particulièrement vigilant concernant les moyens réellement accordés le cas échéant, et veiller à ce qu'il ne s'agisse pas d'une simple nouvelle compétence attribuée par décret à la DINUM à moyen constant. La recommandation n°8 se rapproche de l'une de notre propostion de créer une agence ou mission interministérielle pour accompagner les administrations sur l'utilisation, la publication et la politique de contribution aux logiciels libres.

Le rapport envisage plusieurs actions que la mission logiciels libres pourrait mener ou animer ; « définir les projets libres critiques sur lesquels il vaut la peine de recruter des talents », créer un « BlueHats Summer of Code »4 pour « mobiliser des étudiants pour des stages bien rémunérés, étudiants qui contribueraient à résoudre un problème dans un logiciel libre utilisé par une administration », ou encore « accompagner l’émergence de ces écosystèmes au sein de l’État ». En ce qui concerne l'accompagnement des ministères, le rapport recommande que des référents logiciels libres 5 soient nommés en appuie des AMDAC, et souligne que la stratégie « pourrait être évaluée en identifiant les moyens investis au travers de la part de budget des ministères consacrée à l'action de référents logiciels libres des ministères ou à la mise en œuvre de leur politique open source. »

Si la coordination à l'interministériel semble la principale piste explorée, le rapport n'ignore pas les collectivités territoriales et rappelle régulièrement les bénéfices qu'elles tireraient d'un engagement vers davantage d'ouverture de leurs données et codes sources. Il cite d'ailleurs en exemple le logiciel OpenCimetière, logiciel libre de gestion des concessions de cimetières, comme illustration de la mutualisation d'un outil entre plusieurs mairies qui ont, de fait, la même mission de service public. Le rapport constate également le caractère encore limité du partage d'informations entre État et collectivités.

La commande publique : angle mort du rapport ?

Le rapport n'aborde que très peu un enjeu qui parait pourtant central, celui de la commande publique. Si le document reconnaît, dans une partie consacrée à la nécessité « d'acculturation » des acteurs publics que « l’utilisation des outils de la commande publique est parfois complexe pour tenir compte des besoins des logiciels libres », il ne fait aucune recommandation en ce sens. L'April regrette notamment que la mission n'ait pas adressé sa proposition pour une « priorité au logiciel libre », pourtant la plus soutenue de la consultation publique.

De même, l'April proposait la création et le maintien d'une forge publique des logiciels libres – un code.gouv.fr à l'image de data.gouv.fr – qui répondrait à plusieurs des constats du rapport, notamment en termes de mutualisation et de souveraineté. Le rapport notant pourtant qu'« il n’existe pas de forge souveraine pouvant accueillir les codes sources produits par l’administration ».

Besoin d'un (vrai) portage politique

Il est intéressant de noter que le rapport pointe une baisse dans la dynamique d'ouverture de la DINUM qu'elle situe à fin 2017… alors même que la Cour des comptes appelait à amplifier la stratégie de la direction interministérielle du numérique (alors appelée direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l’État). La Cour des comptes dressait déjà un constat similaire : « le partage de développements libres apparaît désormais comme un puissant facteur d’efficience et d’influence. Il permet d’étendre la portée des mutualisations au-delà de la seule sphère de l’État ». Le rapport ne révèle donc pas une réalité nouvelle, mais bien un constat relativement ancien et il met en lumière l'inertie des pouvoirs publics qui tardent à se saisir réellement des enjeux. Il n'est ainsi pas anodin qu'un des premiers appels du rapport soit celui de la nécessité d'un portage politique et administratif, et que les membres de la mission soulignent « qu'en l'état actuel des choses, la mission craint que ses recommandations ne soient pas portées et suivies ».

« si le gouvernement n’anime pas cette politique, la France manquera une occasion majeure de renforcer tout à la fois la confiance dans l’action publique, l’efficacité des politiques publiques, et la connaissance et l’innovation dans l’ensemble de l’économie »

Le Premier ministre, comme il s'y est engagé, doit agir de manière résolue pour mettre en place une politique publique de la donnée et des codes sources, qui s'appuie sur le logiciel libre. Le rapport livre ici un très bon état des lieux de la situation et propose des pistes pertinentes pour répondre aux enjeux identifiés. C'est à présent au Premier ministre, avec l'ensemble du gouvernement et des administrations, de s'en saisir pour enfin définir une stratégie globale sur l'utilisation, la publication et la politique de contribution aux logiciels libres. L'April, dans la continuité de ses actions pour une informatique libre au service de l'intérêt général, y veillera et reste bien sûr à disposition du gouvernement et de toute personne ou structure concernée par les suites de ce rapport.

Éric Bothorel était notre invité en direct dans l'émission Libre à vous ! du mardi 19 janvier 2021. Le podcast et la transcription sont disponibles

• 1. Lire la lettre de mission du 22 juin 2020(PDF)
• 2. Direction interministérielle du numérique
• 3. Équivalent temps plein
• 4. Les Blue hats sont une communauté de développeurs et développeuses contribuant à des projets logiciels libres utilisés par l'administration. Elle se définit comme une communauté d'« Hackers d'intérêt général ». Ce Summer of Code aurait ainsi vocation, selon le rapport, à offrir aux étudiant⋅es une première expérience d'implication dans un projet libre, serait pour les administrations une façon d'internaliser des compétences autour de ces logiciels qu'elles utilisent, et représenterait pour les projets libres un apport supplémentaire de contributions.
• 5. Sur le modèle des « FLOSS evangelist » (Free Libre Open-Source Software) mis en place par le réseau national de télécommunications pour la technologie l'enseignement et la recherche, RENATER